2021年1月22日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫》修訂草案，隨即以《中華人民共和國(guó)第69號(hào)主席令》形式公布，自5月1日起實(shí)施。這是時(shí)隔13年的再次系統(tǒng)性修訂。

　　動(dòng)物防疫法可以稱(chēng)之為我國(guó)動(dòng)物防疫工作的“母法”，動(dòng)物防疫和獸醫(yī)人員管理的法律制度均由該法確立，本次修訂還專(zhuān)門(mén)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定獸藥、獸醫(yī)器械管理辦法，其在獸醫(yī)領(lǐng)域的“基本法”地位更加突出。

　　筆者長(zhǎng)期關(guān)注動(dòng)物防疫和獸醫(yī)管理工作，曾參與相關(guān)法律法規(guī)修訂研討，計(jì)劃利用6至8篇的篇幅，在與上版防疫法文本對(duì)照基礎(chǔ)上，對(duì)2021版《動(dòng)物防疫法》作簡(jiǎn)要解讀。

　　系列解讀一：

　　《動(dòng)物防疫法》修訂的主要背景

　　一、宏觀背景

　　熟悉動(dòng)物防疫工作特別是法律制度演進(jìn)的讀者都清楚，動(dòng)物防疫法的前身是國(guó)務(wù)院于1985年發(fā)布實(shí)施的《家畜家禽防疫條例》。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)上有很多聲音質(zhì)疑《動(dòng)物防疫法》沒(méi)有得到全面貫徹落實(shí)，在野生動(dòng)物、水生動(dòng)物、寵物的監(jiān)管上存在缺失。

　　其實(shí)，從《家畜家禽防疫條例》到《動(dòng)物防疫法》的立法變遷，是解釋、理解上述情況的一把鑰匙。但這不是本文論述的重點(diǎn)。1997年，八屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《動(dòng)物防疫法》，動(dòng)物防疫工作立法層次從行政法規(guī)上升為法律;2007年，十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)對(duì)動(dòng)物防疫法第一次修訂，后歷經(jīng)2013年、2015年兩次修正，本次是對(duì)動(dòng)物防疫法的第二次修訂。

　　每一次法律修訂或者修正，都有其誘因或背景。

　　2007年第一次修訂，最大的背景是2004年的高致病性禽流感阻擊戰(zhàn)和隨之而來(lái)的2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見(jiàn)》，這次重大動(dòng)物疫情防控實(shí)踐以及國(guó)務(wù)院文件的出臺(tái)，確立了行政管理、監(jiān)督執(zhí)法和技術(shù)支撐“三駕馬車(chē)”的動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)設(shè)置框架，國(guó)務(wù)院和省市縣三級(jí)地方人民政府均設(shè)立了獸醫(yī)主管部門(mén)，縣級(jí)獸醫(yī)主管部門(mén)可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐站點(diǎn)、人員，在鄉(xiāng)村建立村級(jí)動(dòng)物防疫員隊(duì)伍具體承擔(dān)強(qiáng)制免疫注射工作，這些都在2007年修訂時(shí)吸收到法律規(guī)定中。

　　第一次修訂的《動(dòng)物防疫法》于2008年實(shí)施后，全國(guó)動(dòng)物防疫工作得到加強(qiáng)，法律在保障養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全和公共衛(wèi)生安全方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。近年來(lái)，我國(guó)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐不斷加快，生產(chǎn)組織方式和經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)動(dòng)物防疫工作的要求逐步提高;飼養(yǎng)畜禽和消費(fèi)畜禽產(chǎn)品的體量持續(xù)攀升，生豬常年飼養(yǎng)量達(dá)到10億頭(存欄+出欄)，占全球一半，肉類(lèi)和禽蛋產(chǎn)量穩(wěn)居世界第一，而生產(chǎn)單元以分散的小規(guī)模飼養(yǎng)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)戶(hù)為主體的局面尚未得到根本改變，龐大的飼養(yǎng)規(guī)模與相對(duì)落后的生產(chǎn)方式之間的矛盾給動(dòng)物防疫工作帶來(lái)了巨大壓力，對(duì)法律保障和支持力度的需求更加迫切。此外，境外重大動(dòng)物疫情頻發(fā)，A型口蹄疫、小反芻獸疫、非洲豬瘟先后從境外傳入我國(guó)，牛結(jié)節(jié)性皮膚病疫情在部分邊境地區(qū)點(diǎn)狀散發(fā)，動(dòng)物疫病防控形勢(shì)始終嚴(yán)峻。

　　鑒于上述形勢(shì)變化，以及距第一次修訂已有10年時(shí)間，國(guó)家立法機(jī)關(guān)注意到了《動(dòng)物防疫法》修訂的重要性和緊迫性，于2018年9月將《動(dòng)物防疫法》修訂列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。這是本次修訂的宏觀背景。

　　二、四個(gè)具體背景

　　從修訂中重點(diǎn)完善和新確立的法律制度及規(guī)定來(lái)看，本次修法工作有四個(gè)具體背景，直接影響到法律條文的設(shè)計(jì)，可以歸納為“兩項(xiàng)改革、兩場(chǎng)疫情”。“兩項(xiàng)改革”，指政府機(jī)構(gòu)改革和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革;“兩場(chǎng)疫情”，指非洲豬瘟疫情和新冠肺炎疫情。

　　第一，關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革。

　　以大部門(mén)制改革為主要表現(xiàn)形式，整合黨政機(jī)構(gòu)職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，規(guī)范行政管理職能執(zhí)行主體。在國(guó)務(wù)院層面成立農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，原農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)畜牧業(yè)司和獸醫(yī)局合并為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局;在地方層面，原獨(dú)立或半獨(dú)立設(shè)置的畜牧獸醫(yī)局合并進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，內(nèi)設(shè)畜牧獸醫(yī)處室;在機(jī)構(gòu)職能方面，行政管理職能全部劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)，很多地方檢疫與行政檢查等監(jiān)督管理權(quán)限均納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)“三定”方案。

　　上述情況對(duì)法律修訂影響的最直接表現(xiàn)，是將原法中“獸醫(yī)主管部門(mén)”修改為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)”，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其官方獸醫(yī)不再履行監(jiān)督檢查等行政職能。

　　第二，關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革。

　　按照中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將“分散在同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及所屬單位的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能剝離”，“整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，由其集中行使，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的名義統(tǒng)一執(zhí)法”。受這一改革影響最大和最直接的，就是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

　　按照上一版《動(dòng)物防疫法》規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為經(jīng)法律授權(quán)、負(fù)責(zé)動(dòng)物檢疫和防疫監(jiān)管執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，各地成立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，雖大部分為事業(yè)單位性質(zhì)，但可以依法開(kāi)展行政許可(檢疫出證)和監(jiān)管執(zhí)法工作。

　　改革后，執(zhí)法職能及相關(guān)編制被劃入農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，檢疫和監(jiān)管職能劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所紛紛改為動(dòng)物檢疫技術(shù)支撐單位，更名為動(dòng)物衛(wèi)生技術(shù)中心，或并入動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心等等。在法律修訂中，雖保留了對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作單獨(dú)表述，但已無(wú)法承擔(dān)動(dòng)物防疫監(jiān)管執(zhí)法職能;而從各地機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際情況看，法律中的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)已很難與動(dòng)物衛(wèi)生技術(shù)中心之類(lèi)的技術(shù)性事業(yè)單位掛鉤，保留動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)及其機(jī)構(gòu)、人員的努力更多只具有象征意義。

　　動(dòng)物檢疫工作機(jī)制以及動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和官方獸醫(yī)建設(shè)，應(yīng)該成為下一步重點(diǎn)研究和破解的課題。

　　第三，關(guān)于非洲豬瘟疫情。

　　2018年8月，在遼寧報(bào)告發(fā)現(xiàn)第一起非洲豬瘟疫情，正式宣告了非洲豬瘟病毒攻克邊境管理，進(jìn)入國(guó)內(nèi)。很快，疫情短短數(shù)個(gè)月內(nèi)遍布全境，暴發(fā)勢(shì)頭之猛，傳播速度之快，令人驚愕。疫情給廣大生豬養(yǎng)殖場(chǎng)戶(hù)帶來(lái)了前所未有的損失甚至災(zāi)難，生豬產(chǎn)業(yè)哀鴻遍野，豬肉價(jià)格持續(xù)攀升，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了一定影響。

　　從疫情發(fā)生后國(guó)務(wù)院和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部采取的一系列措施來(lái)看，國(guó)家層面力圖在短期內(nèi)控制、消滅疫情的努力是應(yīng)當(dāng)肯定的。但是，部分地方動(dòng)物防疫體系失靈，防疫隊(duì)伍能力嚴(yán)重不足，影響了防控措施的有效落實(shí);非洲豬瘟帶來(lái)的損失和尚無(wú)疫苗可用的現(xiàn)實(shí)，也暴露了動(dòng)物防疫工作鏈條不全、重預(yù)防不重根除的問(wèn)題。

　　可以說(shuō)，非洲豬瘟疫情是對(duì)本次法律修訂影響最大的一個(gè)背景。

　　第四，關(guān)于新冠肺炎疫情。

　　新冠肺炎疫情是在動(dòng)物防疫法一審修訂草案已基本成熟的情況下突然暴發(fā)的，對(duì)修法工作也產(chǎn)生了重要影響。修法進(jìn)程上，推遲了審議的時(shí)間;修改內(nèi)容上，集中加強(qiáng)了關(guān)于維護(hù)公共衛(wèi)生安全的規(guī)定。疫情發(fā)生后，全國(guó)人大常委會(huì)迅速通過(guò)《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，禁止非法野生動(dòng)物交易和濫食野生動(dòng)物等行為;首次制定專(zhuān)項(xiàng)立法修法計(jì)劃，強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，涵蓋約30部法律制修訂任務(wù)，《動(dòng)物防疫法》作為這個(gè)專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃中規(guī)定完成的第一部法律，受到格外重視。

　　正是在這一背景下，法律修訂后期大幅增加了關(guān)于防范人畜共患傳染病和加強(qiáng)野生動(dòng)物防疫檢疫監(jiān)管的內(nèi)容。