國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”

穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)

國(guó)辦發(fā)〔2020〕44號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，區(qū)域布局趨于合理，糧食生產(chǎn)連年豐收，有力保障了國(guó)家糧食安全，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局提供堅(jiān)實(shí)支撐。與此同時(shí)，部分地區(qū)也出現(xiàn)耕地“非糧化”傾向，一些地方把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整簡(jiǎn)單理解為壓減糧食生產(chǎn)，一些經(jīng)營(yíng)主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹(shù)挖塘，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等，這些問(wèn)題如果任其發(fā)展，將影響國(guó)家糧食安全。各地區(qū)各部門(mén)要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，采取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實(shí)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，牢牢守住國(guó)家糧食安全的生命線(xiàn)。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)。

一、充分認(rèn)識(shí)防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要性緊迫性

（一）堅(jiān)持把確保國(guó)家糧食安全作為“三農(nóng)”工作的首要任務(wù)。隨著我國(guó)人口增長(zhǎng)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)和資源環(huán)境承載能力趨緊，糧食產(chǎn)需仍將維持緊平衡態(tài)勢(shì)。新冠肺炎疫情全球大流行，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給不確定性增加，必須以穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)變化帶來(lái)的不確定性。各地區(qū)各部門(mén)要始終繃緊國(guó)家糧食安全這根弦，把穩(wěn)定糧食生產(chǎn)作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的前提，著力穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量，堅(jiān)持耕地管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉，不斷鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，切實(shí)把握國(guó)家糧食安全主動(dòng)權(quán)。

（二）堅(jiān)持科學(xué)合理利用耕地資源。耕地是糧食生產(chǎn)的根基。我國(guó)耕地總量少，質(zhì)量總體不高，后備資源不足，水熱資源空間分布不匹配，確保國(guó)家糧食安全，必須處理好發(fā)展糧食生產(chǎn)和發(fā)揮比較效益的關(guān)系，不能單純以經(jīng)濟(jì)效益決定耕地用途，必須將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)。各地區(qū)各部門(mén)要認(rèn)真落實(shí)重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略，進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域布局和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，科學(xué)合理利用耕地資源，防止耕地“非糧化”，切實(shí)提高保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給水平。

（三）堅(jiān)持共同扛起保障國(guó)家糧食安全的責(zé)任。我國(guó)人多地少的基本國(guó)情決定了必須舉全國(guó)之力解決14億人口的吃飯大事。各地區(qū)都有保障國(guó)家糧食安全的責(zé)任和義務(wù)，糧食主產(chǎn)區(qū)要努力發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力，繼續(xù)為全國(guó)作貢獻(xiàn)；產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)要保持應(yīng)有的自給率，確保糧食種植面積不減少、產(chǎn)能有提升、產(chǎn)量不下降，共同維護(hù)好國(guó)家糧食安全。

二、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)決防止耕地“非糧化”傾向

（四）明確耕地利用優(yōu)先序。對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)和用途管制，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類(lèi)型農(nóng)用地。永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質(zhì)耕地，要重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。耕地在優(yōu)先滿(mǎn)足糧食和食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎(chǔ)上，適度用于非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，對(duì)市場(chǎng)明顯過(guò)剩的非食用農(nóng)產(chǎn)品，要加以引導(dǎo)，防止無(wú)序發(fā)展。

（五）加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管。各地區(qū)要把糧食生產(chǎn)功能區(qū)落實(shí)到地塊，引導(dǎo)種植目標(biāo)作物，保障糧食種植面積。組織開(kāi)展糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定情況“回頭看”，對(duì)糧食種植面積大但劃定面積少的進(jìn)行補(bǔ)劃，對(duì)耕地性質(zhì)發(fā)生改變、不符合劃定標(biāo)準(zhǔn)的予以剔除并及時(shí)補(bǔ)劃。引導(dǎo)作物一年兩熟以上的糧食生產(chǎn)功能區(qū)至少生產(chǎn)一季糧食，種植非糧作物的要在一季后能夠恢復(fù)糧食生產(chǎn)。不得擅自調(diào)整糧食生產(chǎn)功能區(qū)，不得違規(guī)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)建設(shè)種植和養(yǎng)殖設(shè)施，不得違規(guī)將糧食生產(chǎn)功能區(qū)納入退耕還林還草范圍，不得在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)。

（六）穩(wěn)定非主產(chǎn)區(qū)糧食種植面積。糧食產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)要按照重要農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局及分品種生產(chǎn)供給方案要求，制定具體實(shí)施方案并抓好落實(shí)，扭轉(zhuǎn)糧食種植面積下滑勢(shì)頭。產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)要著力建成一批旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的口糧田，保證糧食基本自給。主銷(xiāo)區(qū)要明確糧食種植面積底線(xiàn)，穩(wěn)定和提高糧食自給率。

（七）有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化社會(huì)化服務(wù)等。盡快修訂農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，督促各地區(qū)抓緊建立健全工商資本流轉(zhuǎn)土地資格審查和項(xiàng)目審核制度，強(qiáng)化租賃農(nóng)地監(jiān)測(cè)監(jiān)管，對(duì)工商資本違反相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地不種糧的“非糧化”行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要堅(jiān)決予以糾正，并立即停止其享受相關(guān)扶持政策。

（八）嚴(yán)禁違規(guī)占用永久基本農(nóng)田種樹(shù)挖塘。貫徹土地管理法、基本農(nóng)田保護(hù)條例有關(guān)規(guī)定，落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)。嚴(yán)格規(guī)范永久基本農(nóng)田上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，禁止占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)以及挖塘養(yǎng)魚(yú)、非法取土等破壞耕作層的行為，禁止閑置、荒蕪永久基本農(nóng)田。利用永久基本農(nóng)田發(fā)展稻漁、稻蝦、稻蟹等綜合立體種養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)以不破壞永久基本農(nóng)田為前提，溝坑占比要符合稻漁綜合種養(yǎng)技術(shù)規(guī)范通則標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)制訂和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確對(duì)占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚(yú)等的處罰措施。

三、強(qiáng)化激勵(lì)約束，落實(shí)糧食生產(chǎn)責(zé)任

（九）嚴(yán)格落實(shí)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要切實(shí)承擔(dān)起保障本地區(qū)糧食安全的主體責(zé)任，穩(wěn)定糧食種植面積，將糧食生產(chǎn)目標(biāo)任務(wù)分解到市縣。要堅(jiān)決遏制住耕地“非糧化”增量，同時(shí)對(duì)存量問(wèn)題摸清情況，從實(shí)際出發(fā)，分類(lèi)穩(wěn)妥處置，不搞“一刀切”。國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家糧食和儲(chǔ)備局等部門(mén)要將防止耕地“非糧化”作為糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核重要內(nèi)容，提高糧食種植面積、產(chǎn)量和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等考核指標(biāo)權(quán)重，細(xì)化對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)的考核要求。嚴(yán)格考核并強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，對(duì)成績(jī)突出的省份進(jìn)行表?yè)P(yáng)，對(duì)落實(shí)不力的省份進(jìn)行通報(bào)約談，并與相關(guān)支持政策和資金相銜接。

（十）完善糧食生產(chǎn)支持政策。落實(shí)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，著力保護(hù)和調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府重農(nóng)抓糧、農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧的積極性。將省域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)調(diào)劑收益優(yōu)先用于農(nóng)田建設(shè)再投入和債券償還、貼息等。加大糧食生產(chǎn)功能區(qū)政策支持力度，相關(guān)農(nóng)業(yè)資金向糧食生產(chǎn)功能區(qū)傾斜，優(yōu)先支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標(biāo)作物種植，加快把糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成“一季千斤、兩季一噸”的高標(biāo)準(zhǔn)糧田。加強(qiáng)對(duì)種糧主體的政策激勵(lì)，支持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大力推進(jìn)代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)，提高種糧規(guī)模效益。完善小麥稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策，繼續(xù)實(shí)施稻谷補(bǔ)貼和玉米大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼，繼續(xù)推進(jìn)三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。積極開(kāi)展糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)機(jī)械化技術(shù)試驗(yàn)示范，著力解決水稻機(jī)插、玉米籽粒機(jī)收等瓶頸問(wèn)題，加快丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造。支持建設(shè)糧食產(chǎn)后烘干、加工設(shè)施，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高糧食經(jīng)營(yíng)效益。

（十一）加強(qiáng)耕地種糧情況監(jiān)測(cè)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部要綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，每半年開(kāi)展一次全國(guó)耕地種糧情況監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，建立耕地“非糧化”情況通報(bào)機(jī)制。各地區(qū)要對(duì)本區(qū)域耕地種糧情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改，重大情況及時(shí)報(bào)告。定期對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標(biāo)作物種植情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，實(shí)行信息化、精細(xì)化管理，及時(shí)更新電子地圖和數(shù)據(jù)庫(kù)。

（十二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照本意見(jiàn)要求，抓緊制定工作方案，完善相關(guān)政策措施，穩(wěn)妥有序抓好貫徹落實(shí)，于2020年年底前將有關(guān)落實(shí)情況報(bào)國(guó)務(wù)院，并抄送農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部。各有關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)分工，切實(shí)做好相關(guān)工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)做好對(duì)本意見(jiàn)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。

國(guó)務(wù)院辦公廳

2020年11月4日